习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调，“从教育大国到教育强国是一个系统性跃升和质变，必须以改革创新为动力。要坚持系统观念，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，坚决破除一切制约教育高质量发展的思想观念束缚和体制机制弊端，全面提高教育治理体系和治理能力现代化水平”。基础教育课程治理是教育治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是我国基础教育课程改革深化面临的时代任务。长期以来，我国基础教育课程管理是以行政模式为主流的。所谓的行政模式，是指权力上高度集中、过程上忠实执行、原则上强调服从的自上而下的科层制模式。但仅仅依靠行政模式并不能完全解决发生在地方和学校场域中的各种疑难问题与顽瘴痼疾，促成一种以协商、合作为特点的治理模式成为时势所趋。然而，当前我国基础教育课程治理尚处于发展阶段，厘清其多维诉求及运行的基本逻辑，对于推进基础教育课程治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的现实意义。

一、基础教育课程治理的三维诉求

基础教育课程治理作为教育治理体系的核心环节，其诉求本质上是对教育现代化进程中多重价值张力的制度性回应。在治理理论视域下，基础教育课程呈现多元主体协同共治的崭新图景。

（一）历史之维：课程改革对课程管理转型的推动

新中国成立后，我国借鉴前苏联的教育管理制度，在全国范围内实行了高度集中统一的课程管理体制。在地方与学校课程管理能力较弱的情况下，该体制有利于保障教育质量，但其封闭性与统一性对学校的影响也日渐显著。20 世纪 90 年代以后，课程管理体制改革的重要性开始被广泛认知，并深刻地影响了我国新一轮基础教育课程改革。《基础教育课程改革纲要（试行）》明确提出：改变课程管理过于集中的状况，实行国家、地方、学校三级课程管理，增强课程对地方、学校及学生的适应性。课程改革中有许多新的思想和理念，其中一个重要的思想就是“放权”。“放权”的目的是激活地方、学校和师生的积极性与创造性，考虑不同地区和学校的差异性，实现学生全面而有个性的发展。课程改革的另一个特点是注重营造新的课程文化。课程改革强调一种共建共享的课程文化。专家、教师、学生、家长、社会人士都是共同体的一部分，应建立合作机制。课程改革孕育着最初的课程治理理念，并且在之后课程管理的转型中日益显著。

基础教育课程改革实施十年之际，北京师范大学郭华教授的《新课改与“穿新鞋走老路”》公开发表，引发学者们围绕课程改革以来的成就与问题展开讨论。在谈及课程管理问题时，学者认为学校现有的管理模式与新课改理念存在冲突：很多中小学校的管理机制是以控制为特色，过于重视分数在评价和选拔人才时的作用，导致很多新理念在课堂上无法充分地体现出来。人们逐渐发现，课程管理体制的优化和创新是推进和深化基础教育课程改革的关键环节。虽然我国实行三级课程管理体制，但三个层面的权力分配并不均衡，尤其在学校课程层面，许多中小学校长过于依赖科层制管理方式，广大教师的课程参与权、决策权难以得到有效保障，家长等社会主体没有发挥应有的作用。自此，人们在课程管理方面更加坚定了民主参与、科学决策的信念，落后的管理观念得到较大程度的纠正。

2021 年是基础教育课程改革的第二十个年头，新的课程理念已经逐渐在基础教育领域落地生根。 2023 年，教育部办公厅印发《基础教育课程教学改革深化行动方案》，将基础教育课程改革引向深入。综观当前我国基础教育课程改革的现状，不难发现：学校的课程类别越来越丰富，综合实践课程、校本课程、特色课程、劳动教育课程等等，不一而足；课程专家与一线教师的互动越来越频繁，不断冲破各自文化的束缚展开合作，家长、社区人员、志愿者也被广泛纳入学校课程建设当中，学校课程共同体逐渐壮大 ；课程的开放性、公共性、多元性日益凸显，课程育人的效果显著增强。基础教育课程改革以来的种种成就与课程管理的转型密切相关，从课程管理到课程治理，虽然只是一字之差，但在实践中产生的效果差别巨大。在看到成绩的同时，我们还要意识到基础教育领域改革的复杂性、艰巨性，尤其是在课程治理尚未真正占据主流的情况下，思考国家、地方和学校还能做些什么。从这个角度看，更值得关注的问题便不是曾经热议的是非成败，而是学校和教师如何通过专业化的反思，优化学校课程管理，努力走向课程治理，为基础教育课程的更新与建设贡献力量。

（二）未来之维：教育治理现代化对课程治理的驱动

2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化 2035》，将“推进教育治理体系和治理能力现代化”作为十大战略任务之一。课程治理作为教育治理的要点之一，是教育治理在课程层面的微观反映，必然遵循教育治理的内在要求。首先，教育治理规定着课程治理的问题域。教育治理需要回答以下问题：为何治理、谁来治理、治理什么、怎样治理、治理得怎样，也就是治理动因、治理主体、治理对象、治理方式以及治理评价。课程治理虽然和教育治理并不相同，但基本的问题逻辑是一致的。其次，教育治理影响着课程治理的方法论。教育治理超越了传统的教育管理，其治理方式不是自上而下的科层制，并不过于依赖强制性推动，而是一种扁平化的方式，依赖正式或非正式的权威进行。教育治理释放了教育内部的活力，打破了个体学校的藩篱，引发了一系列体制机制改革，不仅为课程治理扫清了障碍，也为课程治理提供了典型经验。最后，教育治理联通着课程治理的目标域。教育治理现代化的根本目标定位是为教育实践过程中人的自由全面发展服务。实现学生的全面发展，也是课程治理的根本旨意，这种内在的关联性自然地推动研究者进入教育治理的具体层面，即学校课程层面。

教育治理现代化体现在两个方面：教育治理体系的现代化和教育治理能力的现代化。课程治理是完善学校内部治理体系与学校公共治理体系的重要环节，课程治理的好坏直接关系到人们对学校治理乃至教育治理现代化的评判。课程治理的理念是否更新，集中制与官本位思想是否得到有效遏制，是衡量教育治理理念落实的方面；课程治理的主体是否多元化，包括教师在内的多元主体治理结构是否形成，是衡量教育治理主体的方面；课程治理的制度体系是否建立，治理主体能否在协商与对话的基础上达成共识，是衡量教育治理制度的方面；课程治理的法治体系是否完善，治理主体能够按照法理依据开展活动，是衡量教育治理法治体系的方面。在治理能力方面，课程治理中不同主体的政策理解力、政策执行力、政策创新力也能在一定程度上反映教育治理能力的现状。

2020 年 9 月，经济合作与发展组织（OECD）发布《回到教育的未来：经合组织关于学校教育的四种图景》（Back to the Future of Education ： Four OECD Scenarios for Schooling）报告，指出“学校的官僚性质仍然会继续，许多国家都将重点关注课程，实施共同课程和评估”。我国是全球教育治理的积极参与者，在课程日益受到关注的今天，探索中国特色的课程治理方案具有重要的战略意义。中国教育面临着百年未有之变局，高质量教育、教育强国、教育治理现代化等概念的正式提出，标志着我国教育正在摆脱过去一百年的贫弱局面，力图在世界教育新征程中树立民族自信，并且提供中国方案。从个体层面来看，相比其他内容，课程的覆盖面最广，与人民群众的关系最密切，教育治理如果不能深入到课程层面，就不能满足人民群众对高质量教育体系的美好期待。

（三）现实之维：高质量课程建设需要课程治理的带动

党的二十大报告强调加快建设高质量教育体系，构建高质量教育体系必然要求高质量课程建设，而高质量课程建设需要课程治理的带动。学校课程的品质反映着学校的办学水平和整体风貌，承载着学生的未来。因此，高质量课程建设不仅需要学校自身的努力，而且需要所有利益相关者积极参与，以课程共同体之力，谋求课程的发展和完善。

治理是指公共事务的利益相关者模糊原有的界限，围绕共同的目标积极地开展对话与协商，在公众需求与社会现实之间不断进行调整的过程。课程治理是治理理念在课程上的应用，“课程”作为治理的对象，课程的利益相关者即为治理主体。课程治理的前提就是要把课程视为公共事务。学校课程既不是个人独有和专断的产品，也不是任由裁剪和改编的游戏，它是学校的一种公共事业。公共事业代表着公共利益，需要所有人团结一致、共同维护。“我们生活在一个肯定个体性和多元主义的时代。假如杜威教给了我们什么的话，那就是公共利益远大于所有私人利益的总和，而且一个切实可行的共同体要远超过一组人的集合。”课程治理促使不同的利益相关者在既定的范围内达成共识，形成课程共同体。在科层制课程管理语境下，课程主体遵循技术理性，以政策执行为根本追求，主体之间的联系呈现表面化特征，个体参与的积极性不高。治理作为一种协调机制，以主体之间的认同为基础，它体现的不是一种科层主义，而是一种人本主义。

课程治理是以课程的“善治”为目标，即通过公共利益最大化的治理过程，实现课程运行的最佳状态。相较而言，学校课程建设是建构适合本校学生发展需求的本校课程的过程，课程治理则是一个不断改造与否定学校课程的现存状况，趋向理想学校课程图景的过程。这两种动态过程并非彼此对立，而是一种“你中有我、我中有你”的相辅相成关系。课程建设中的难点、痛点就是课程治理的起点，而治理的过程也是课程建设或发展的过程。对于课程建设而言，课程治理既是手段也是目的，而且治理带有明显的问题意识，以课程治理带动课程建设具有一定的优越性，有利于优化学校课程建设实践，提高课程育人的效果。

二、基础教育课程治理的基本逻辑

逻辑是思维的规律与规则，有内在逻辑和外在逻辑、形式逻辑与非形式逻辑、政治逻辑与专业逻辑等的区分。课程治理不是基于经验的单纯行动，而是具有多重逻辑理路，也正是因为思维的逻辑性，才能使“合理的行动具有自觉的目的，使事物的意义更加充实”。课程治理的基本逻辑包括国家逻辑、专业逻辑和公共逻辑。

（一）国家逻辑：基础教育课程治理应由国家顶层设计与整体统筹

课程教材作为国家事权，具有鲜明的国家属性、意志与逻辑。课程治理属于国家职能、国家事权。那么，基础教育课程治理就要遵循必要的国家逻辑，贯彻实施国家的课程方针与政策，发挥课程教材的政治引领作用，切实维护中央的权威。

国家教育政策可以分为与课程直接相关的和间接相关的两种类型。前者是国家针对课程领域作出的决策部署、整体安排，具有全局性和统筹性的作用，对课程工作者具有明确的指导作用，比如《课程方案》和《课程标准》等；后者是国家在颁布教育整体或局部改革决策时需要课程领域作出相应的配合，要求课程工作者领会政策意图并采取应有的行动，以保障教育改革决策的顺利实施，比如《关于深化教育体制机制改革的意见》等。国家教育政策是课程治理的根本依凭，教育的基本目标和意义已经铭刻在政策之中。课程治理的国家逻辑意味着，课程的利益相关者在治理过程中不享有无限度的自由，而是必须维护国家的权威、贯彻国家意志、摒弃个人主义。从教育关系国计民生的角度看，课程蕴含着更高的政治敏感性，课程治理不仅是权利的赋予，而且是责任与使命的承担。

国家在课程治理中的主体地位不应被淡化。从课程管理到课程治理，并不是课程权力的盲目下放，而是要在国家的赋权之下有序地开展课程治理，因为课程治理关注的是课程决策权如何分配、共享和协调，强有力的政治引领是有效治理的必要条件。构建多元主体参与的课程治理体系是基础教育课程治理的关键所在，而多元主体包括国家与非国家行为者（比如非政府组织和个人），如果缺乏国家的宏观调控，多元主体参与的课程治理可能走向混乱无序的状态，从而弱化课程治理的效果，乃至偏离正确的育人方向。因此，在我国的课程治理语境中，国家的主导作用不容置疑，多元主体必须在国家的主导下协同行动，以促进课程决策科学化和民主化，实现中国特色的课程治理现代化。

（二）专业逻辑：专业化作为基础教育课程治理的应然取向

课程不能仅仅依据人们自身的经验和想象进行设计、开发、实施与评价，课程的专业性决定了课程治理的专业性，多元主体参与学校课程治理必须遵循一定的专业逻辑。课程的改革和治理必须符合教育的专业逻辑与原则，而不能让“外行”盲目干预专业事务。所以，良好的课程治理不仅需要主体的多元化，而且需要一定的专业性保障。

具备一定的课程素养，是多元主体参与课程治理的首要前提。从学校内部看，校长和教师等专业人员从自身的经验和实践出发，更加关心课程治理的质量，他们必须认真研读国家课程标准和课程方案，对学校课程的目标、结构、实施、评价等熟稔于心，不能只埋头于“考试大纲”“唯分数”“唯升学”，而要具备“大课程观”，以学生全面发展为指向，更新课程育人理念。从学校外部看，社区、家长、公益组织等也作为利益相关者而存在，但他们可能并不具备良好的课程素养，这就需要校长和教师在学校课程治理结构中扮演相应角色，成为学校课程与外部社会沟通的使者，将各方对课程的诉求反馈到学校课程的建设中，同时将学校课程建设的理念传递出来，为家校社协同育人机制的构建贡献力量。同时，既然决定参与到课程治理当中，各利益相关者就有责任提高自身的课程素养，深化对课程的理解，而不应只停留在经验和口号层面。

具有一定的课程权力，是多元主体参与课程治理的必备条件。多元主体的课程权力源自于国家、地方、学校对课程控制权的下放与“分权”，过于集中的课程体制不能激发多元主体的参与活力，容易造成“一潭死水”或“铁板一块”，而民主的课程体制往往可以吸纳多元主体共同参与。但“放权”“分权”不等于“用权”，必须厘清多元主体的权力边界，例如，社会人士等利益相关者必须尊重校长和教师的专业逻辑，在课程事务的处理上做到“到位而不越位”，避免对学校课程的过度干涉引发问题和矛盾。另一方面，如何发挥学校的课程领导力，避免多元主体分散发力，提高课程治理成效，也已成为基础教育课程治理的重要议题。

（三）公共逻辑：多元主体参与是基础教育课程治理的客观要求

从课程的角度看，学校课程建设是人们超越个人理性、进行课程协商与集体审议的过程，因而是学校的公共性事业。2015 年，联合国教科文组织国际教育局围绕课程议题发布了《处于争论和教育改革中的课程问题——为 21 世纪的课程议题做准备》，其中指出如今课程已经由单纯的技术问题转变为推动国家和教育发展的必不可少的工具，对实现教育的总体目标起着极大的推动作用，课程应当是社会广泛参与、集体设计建构的产物，各利益相关者需要全方位参与其中。教科文组织对课程的界定彰显了课程的公共性特质。从治理的角度出发，格里·斯托克（Gerry Stoker）认为“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者”，课程治理也非仅限于政府的权力，而必然牵涉与课程相关的他者，存在着不同于政府的管理方法与技术。因此，综合这两种视角，基础教育课程治理必须遵循公共逻辑。

课程治理的公共逻辑意味着要将课程治理视为公共治理。有学者在论及课程治理的公共逻辑时指出，现代化的学校课程治理是一种以探求公共利益和达成课程共识为目标的活动，力求打破单一主体对公共权力的垄断，使更多主体参与学校课程教学建设，这实质上体现了公共权力的复归。

一方面，学校必须回答为何治理、谁治理、治理什么、如何治理等问题，重审学校课程治理目标、治理主体和治理方式。从价值目标来看，新时代我国教育的使命是立德树人，治理的根本目标不仅是课程本身的完善，也不只是学校知名度的上升，而更应是学生的成长与成才。从治理主体来看，多元主体必须认清自己的身份地位，明确自身的责任，积极主动地投入到课程治理与改革事业。课程治理不应是学校校长的行政命令，而应是着眼学生发展而采取的一种必然行动。那种认为课程治理与己无关、高高挂起的想法，本质上是一种思想上的逃避，只有树立治理主体意识，不断进行反思和叩问，才能真正助力学生核心素养的培育和全面发展的实现。从治理对象来看，参与者必须基于自己的专业判断，敏锐探究学校课程建设实施中的问题，坚持问题导向，才能保证治理的有的放矢，杜绝形式主义倾向。另一方面，课程治理的公共逻辑指向了社会参与者。只有社会力量与学校校长、教师、学生之间协调一致，实现平等、互助、共赢，形成课程治理共同体，才能充分发挥教育合力，真正提升课程治理的效果。

三、基础教育课程治理的推进路径

在新时代新征程中，基础教育课程治理赓续着课程改革的精神，怀抱着教育治理的希冀，背负着高质量教育的使命，可谓任重而道远。基础教育课程治理是一项复杂的系统工程，为此，教育工作者要遵循课程治理的基本逻辑，明确课程治理的立场、方向，增强课程治理的内在动力，推动课程治理的机制重建。

（一）国家中心：以元治理推动制度建设，优化课程治理结构

国家在课程治理中居领导者、组织者地位，其他利益相关者参与课程治理必须尊重国家权威，符合国家的课程政策。“参与”总是在某种既定主体主导之下的参与，充其量只能分享而不能主导、只能触及部分而不能掌控全局。由于课程教材是我国的国家事权，课程治理必须在国家的主导下进行，经由国家引领课程治理全局，确保国家的治理中心地位。鲍勃·杰索普（Bob Jessop）最早提出了“元治理” 概念，元治理即治理中的治理，它包含了最广义的治理所需的条件”，并认为“这个元治理角色应该由国家承担”。元治理并不等同于国家中心主义，国家在元治理中的定位不在于权力而在于责任。

一是构建国家主导、学校主体、社会参与的元治理主体结构。课程治理的元治理需要政府通过直接干预或间接影响构建课程治理框架，协调治理主体间的关系，实现治理的一致性。国家是方向引领者。国家拥有其他主体不具有的强大资源，应在基础教育课程治理中做好顶层设计、制度安排。学校是主体实践者。课程治理是以学校为主体的治理，学校是课程治理的直接实施者和受益者，应在国家课程政策的引导下开展治理活动。社会是重要参与者。学校课程治理需要社会力量的支持，同时，社会的满意度也是衡量课程治理效果的关键维度。

二是健全课程治理制度体系，贯彻法治理念。课程治理现代化就是要使课程治理体系制度化、规范化、程序化，使参与者善于运用法治理念治理课程，发挥中国特色社会主义制度的优势。在法治理念的基础上，不断健全囊括国家、地方、学校在内的课程治理制度体系。学校既要遵循国家的教育方针政策，坚持正确的价值取向，又要通过一定的规章制度，明确利益相关者的权与责，做到“有法可依”，避免课程权力的虚置和虚化，打造法治化学校。

三是因校制宜建立元治理模式。元治理的实现离不开必要的条件。不同的学校具有不同的课程文化、管理风格、历史传统，国家的元治理模式不能被完全照搬到各个中小学校，而应该结合学校的具体情况进行合理的转化。国家在行使其元治理职权时提供了治理的基本规则，保证不同治理机制与规制的兼容性，但在具体的实践层面，应结合不同学校的特色，发挥学校的个性与创造性。

（二）主体赋能：以专业主体的积极作为引领课程治理实践

课程治理为利益相关者设置了一定的“门槛”，即参与者并不是无限包容的，而是必须要具备一定的课程素养。课程治理的核心要义之一是激发课程治理主体的内生动力，课程素养的提升即属于课程治理体系的内部维度。课程素养是课程领导力的基础，后者可以从更为专业性和创造性的角度推进学校课程治理，破解课程专业性与公共性之间的属性之争。由于学校校长和教师是课程治理的实践主体，学校课程领导力包括校长的课程领导力和教师的课程领导力。

一是发挥校长的课程领导力。校长的课程领导力关乎学校课程的整体质量，关乎教师的专业发展和学生的全面发展，是深化新课程改革、建设高质量课程的核心，也是实现学校课程治理的重要保障。中小学校长的课程领导力可分为课程意识、课程规划能力、课程管理能力、课程评估能力与课程领导效能等五个方面，中小学校长通常擅长于课程规划与管理，课程意识与课程评估能力则较为薄弱。

提升校长的课程领导力，一方面，要从提高校长的课程意识入手，因为课程意识内在地影响着校长的课程知识创设，进而影响课程领导效能。要通过加强课程反思，参与课程培训，重视课程研究等方式，自觉提升课程意识。另一方面，要努力培养校长的课程评估能力，对教师的课程实施进行科学评价，引导教师转变课程实施理念，提升课程育人的效果。

二是发挥教师的课程领导力。课程治理是一项多主体参与的事业，面对不同的利益相关者，教师具有多重身份，肩负着不同的责任。相较于其他主体来说，教师具有一定的专业优势和实践优势，不但具有较高的课程素养和课程意识，而且能将自身对课程的理解付诸实践，这是其他主体无法比拟的优势。教师的课程领导力不仅是提升学校课程品质的基础，而且是沟通多元主体、建立课程共同体的关键。教师课程领导力属于教师的高级专业素养，纵向上包括主体、目标、内容和领导方式四个方面，横向上包含教师课程领导认知力、教师课程领导实践力、教师课程领导认同力三个面向。提升教师课程领导力既需要学校的赋权增能，又需要教师自身的专业发展；既需要理念上的变革，又需要实践中的反思。总之，以课程领导力赋能课程治理，发挥专业人员的优势，才能不断提升课程质量，提升课程治理的专业化水平。

（三）互动互通：以公共协商整合多元力量，消除主体间隔阂

学校课程治理是指多元主体为达成提升学校课程育人水平、建设高质量课程体系，进而促进学生核心素养发展和生命成长的教育目的，平等参与学校课程决策并参加学校课程开发、实施、评价等多环节的课程管控模式。但是，不同的主体必然有不同的利益诉求，这就可能导致各种利益冲突与博弈。面对多元主体的意见分歧、责任游移等问题，詹姆斯·博曼（James Bohman）提出了“公共协商” 概念，指交换理性的对话性过程，目的是解决那些只有通过人际间的协作与合作才能解决的问题情形（problematic situations）；博曼认为，公共协商强调公民理性的交换，而不是操纵、欺骗与压迫。公共协商与其说是一种对话或辩论形式，不如说是一种共同的合作性活动。

一是塑造公共协商的积极主体。虽然多元主体都有参与课程治理的潜在需要，但部分主体在各种因素影响下缺乏参与的积极性。例如，学生家长虽然也关心学校课程建设，但在功利化理念驱动下，他们显然更关注学生的学业表现。所以，对于家长来说，需要提升其主体意识和协商意识，克服短视化倾向，全面关注课程育人的效果。对于教师来说，需要学校赋权增能，承认和尊重教师的课程自主权。对于学校来说，需要树立正确的育人理念，开展学生本位的课程治理。总之，只有强化主体的权责意识，各方主体才能积极参与其中。

二是建设公共协商的开放平台。搭建公共协商平台是改变主体协商碎片化的重要手段。开展基础教育课程治理需要及时应对、化解主体之间的矛盾，形成平等、合作、民主的治理共同体结构。而统一的公共协商平台应该由政府和教育行政部门组建，因为政府具有组织和资源优势，可以有效协调不同主体开展常态化协商。例如，政府可以采取听证会、论坛等形式，推动中小学、企业、社会组织、高校、社区等基于自身特色参与基础教育课程治理。

三是形成公共协商的基本规则。多元主体在价值取向、利益诉求、行为方式等方面存在差异性，需要制定系统管理制度，对治理主体进行全面规范，以保障公共协商制度的运行。制度化的保障可以提升主体行动的自主性，要分层、分级、分领域地设计组织结构，释放多元主体的内在活力，增强治理效能感。要划分主体的治理权限，避免各个主体之间的行动冲突与协商低效，整合多元力量以达成基础教育课程治理的目标。